Yttrande avseende konkurrenskraftsfonden (ECF)

Utgångspunkt och övergripande syn

SOFF delar Europeiska kommissionens analys att EU:s nuvarande finansieringsinstrument är för fragmenterade samt att inrättandet av en europeisk konkurrenskraftsfond (ECF) och sammankopplingen med forsknings- och innovationsprogrammet Horisont Europa, stöttas och är ett viktigt steg för att öka kommersialiseringen av forskning samt öka incitamenten för företagen att skala upp ny teknik i Europa. En ny fondtyp kan därför vara ett sätt att minska splittringen och skapa bättre samordning. SOFF välkomnar därför, på en övergripande nivå och i linje med regeringens hållning, förslaget om att inrätta en europeisk konkurrenskraftsfond (ECF).

Samtidigt innebär den föreslagna utformningen en tydlig kursändring i EU:s forsknings-, innovations- och näringspolitik i stort, och i politiken som berör försvar och rymd i synnerhet. Flera centrala frågor återstår att besvara, inte minst kring styrning, prioriteringar, nationell medfinansiering och hur fonden ska kopplas till befintliga verktyg.

En grundläggande utgångspunkt är att försvarsförmåga är en förutsättning för ekonomisk konkurrenskraft. Om fondens logik är konkurrenskraft bör försvarskapacitet därför behandlas som ett horisontellt prioriterat område.

Sveriges möjlighet – och Sveriges risk

För Sverige är ECF en strategisk möjlighet, men inte ett automatiskt tillskott. Utfallet beror i hög grad på:

• tidig påverkan,
• nationell samordning,
• och förmågan att positionera svenska företag i europeiska värdekedjor.

Om Sverige inte agerar samlat finns en reell risk att fonden i praktiken främst stärker större medlemsstaters företag och deras etablerade värdekedjor. Sverige kan också behöva se över nationella regler, förordningar och myndigheters instruktioner i takt med att ny EU-lagstiftning träder i kraft, så att svenska aktörer kan delta fullt ut.

Omvärldsläget och EU:s behov av ökad resiliens kommer kräva stora satsningar. För att satsningarna ska träffa rätt och kunna justeras över tid behövs en återkommande och nära dialog mellan stat, forskningsaktörer och företag.

Budget, syfte och kapitalmobilisering

SOFF välkomnar att kommande långtidsbudget (MFF) 2028–2034 föreslås förstärka både konkurrenskraftsfonden och EU:s ramprogram för forskning och innovation, samt att ramprogrammet öppnar för “dual use”-forskning kopplad till ECF.

SOFF stödjer även att ECF kan stödja projekt med både civil och militär användning, i syfte att förbättra koordineringen.

Det är samtidigt viktigt att se att fonden inte bara handlar om att slå ihop program. Förslaget innebär också en kraftig förstärkning av den samlade finansieringspotten genom bland annat:

• uppgradering av InvestEU,
• ändrade regler för EIB i linje med försvars-”omnibus”,
• omfördelningar från andra budgetposter,
• förslag om egna intäkter,
• och möjligheten för medlemsstater att kanalisera kompletterande resurser till ECF, inklusive via sammanhållningsfonder.

SOFF delar regeringens syn att InvestEU kan vara ett viktigt verktyg för att mobilisera privat kapital och investeringar. Men för att det ska fungera måste både ECF och ramprogrammet utformas så att de faktiskt är attraktiva för statliga, institutionella och privata investerare.

För att lyckas krävs en fungerande dialog med företag och andra genomförare. I arbetet med exempelvis EDF och de delar som nu formas inom EDIP finns i dag ingen fullt utvecklad modell för sådan dialog, varken nationellt eller på EU-nivå.

Europeisk preferens – och samtidigt excellens

SOFF stödjer principen om europeisk preferens vid gemensam anskaffning av de system som medlemsländerna köper, eftersom målet är att tillsammans med stater och företag bygga resiliens och försörjningstrygghet i Europa över tid. Excellens ska vara styrande för såväl ramprogrammet som konkurrenskraftsfonden och definitionen måste breddas för att också inkludera marknadsmässig excellens, d.v.s. hur väl insatserna attraherar privat FoI-kapital och kommersialiserar kunskap till industriell produktion i Europa. SOFF bedömer samtidigt inte att detta i sig står i motsats till goda relationer med USA och andra partners utanför EU.

Samtidigt bör konkurrenskraftsfonden vila på ett tydligt excellenskriterium (”best athlete”-logik). Excellens bör dessutom kopplas tydligt till förmågan att attrahera statliga, institutionella och privata investeringar.

För att ECF och ramprogrammet ska kunna möta de utmaningar som lyfts i Draghi-rapporten och i Kubilius Defence Readiness 2030 Roadmap – särskilt vad gäller kommersialisering av forskning och ökat privat FoI-kapital – behöver begreppet excellens definieras.

För tillämpad forskning och innovation från TRL 4 och uppåt bör excellens omfatta både akademisk excellens och marknadsexcellens. Ju högre TRL, desto större vikt bör läggas vid marknadsexcellens och förmågan att skala, industrialisera och kommersialisera kunskap i Europa.

SOFF ser ett behov av att väga två legitima mål mot varandra: europeisk preferens som stärker långsiktig försörjningstrygghet i Europa, och en konsekvent excellensprincip (“best athlete”) som säkerställer att de aktörer som får stöd faktiskt kan leverera effekt, tempo och uppskalning. Om europeisk preferens tillämpas utan ett tydligt excellensfilter riskerar urval att politiseras och att leveransförmåga blir sekundär. Om excellensprincipen tillämpas utan mekanismer som beaktar bredd och konkurrens på sikt finns samtidigt en risk för koncentration till stora länder och redan dominerande företag. SOFF ser därför att ECF:s utformning behöver tydliggöra hur dessa mål ska balanseras i praktiken.

En del av balansen är också att säkerställa att excellens och konkurrens kan upprätthållas över tid – vilket förutsätter att även små och medelstora företag kan delta och skala, och att urval och riskdelning utformas så att Europas samlade förmåga breddas snarare än smalnar.

Struktur och styrning – varför SOFF vill se lägsta integrationsnivå

Regeringen bedömer att det är positivt att ECF samlar flera EU-program i ett gemensamt ramverk, eftersom det kan minska överlapp, förbättra styrning och ge flexibilitet att omfördela medel. I förslaget finns tre integrationsnivåer, där kommissionen förespråkar den mest långtgående.

Den mest långtgående modellen innebär:

• ett enda regelverk för hela fonden,
• att tidigare program upphör som separata rättsliga instrument,
• och enhetliga regler för stödformer, urval, rapportering och kontroll,
• samt hög flexibilitet att flytta medel mellan teman, år och instrument.

Det ger förenkling och möjlighet till snabb omprioritering i kris. Men det medför också tydliga nackdelar: lägre förutsägbarhet, mindre sektorsanpassning, större maktkoncentration till kommissionen och minskat inflytande för medlemsstater (exempelvis vid godkännande av arbetsprogram). Det kan också skapa en hög politisk och rättslig tröskel.

SOFF uppfattar vidare en risk att externa aktörers rådgivande roll blir mer formaliserad och systematisk, samtidigt som användningen av oberoende experter i projektutvärderingar begränsas. Det kan påverka både kvalitet och transparens i urval och uppföljning.

Mot den bakgrunden förordar SOFF den lägsta integrationsnivån: att fonden fungerar som ett paraply/ramverk över befintliga program. Då behåller underliggande program egna rättsliga grunder, regler och genomförandestrukturer. Samordning sker främst på strategisk nivå.

Fördelar med en sådan modell är högre rättslig och administrativ stabilitet, och större förutsägbarhet för medlemsstater och aktörer. Detta är särskilt viktigt inom försvar eftersom området typiskt präglas av:

• långa utvecklingscykler,
• stora och riskfyllda FoU-investeringar,
• och behov av långsiktig planering för både stater och företag.

SOFF menar att ECF bör dra lärdom av redan etablerade instrument i Europa, såsom EDF, ASAP och EDIRPA, och även det som nu byggs inom EDIP. Fokus bör vara att stegvis förbättra och skala upp beprövade strukturer, snarare än att ersätta dem med ett helt nytt system som riskerar osäkerhet och administrativ förvirring.

Nationell medfinansiering och konkurrensneutralitet

Regeringen bedömer att det behövs mer analys av politikområden, medelsfördelning, styrning samt krav på nationell medfinansiering. SOFF delar den bedömningen.

SOFF ser en risk att hårda eller otydliga krav på nationell medfinansiering kan snedvrida konkurrensen, till exempel genom att privata företag missgynnas jämfört med statligt ägda företag. En stat kan ha större incitament att medfinansiera kapacitetsinvesteringar om staten också är ägare och får direkt avkastning, än om staten inte ser motsvarande direkta ekonomiska återflöden.

Samtidigt kan krav på nationell medfinansiering vara ett relevant verktyg för ansvarstagande och prioritering (“skin in the game”), och bidra till att medel används där medlemsstaterna faktiskt ser ett strategiskt behov och en genomförandeförmåga. SOFF menar därför att frågan inte nödvändigtvis är om medfinansiering ska förekomma, utan hur den utformas så att konkurrensneutralitet och likabehandling upprätthålls.

Företagsinvolvering, roller och koppling till Horisont Europa

För att satsningar inom både konkurrenskraftsfonden och ramprogrammet ska vara relevanta för näringslivet, leda till produkter på marknaden, stärka innovationskraften och attrahera investeringar och etableringar i Europa behöver följande tydliggöras:

• styrning och beslutslogik,
• strukturer för företagsinvolvering,
• kopplingen till Horisont Europa,
• samt roller och relationer mellan små, medelstora och stora företag.

Det kräver en mer öppen, strategisk och bred involvering av företag än i dag. Urvals- och styrningsprocesser behöver genomsyras av transparens och tydliga strategiska avvägningar, för att inte främst gynna större medlemsstater och samtidigt minska inflytandet för länder som Sverige.

För att Sverige ska kunna agera samlat krävs en strukturerad nationell dialog med företag generellt och försvarsföretag i synnerhet, utan att staten hamnar i affärsnära bedömningar. Branschorganisationer kan här spela en central roll. För att Sverige inte ska tappa företagsbas på sikt behövs dialog både strategiskt och operativt.

På EU-nivå bör företag, exempelvis via europeiska branschorganisationer, få en tydlig roll att:

• konsolidera branschövergripande strategier,
• ge råd till kommissionen om teknologier och sektorutvecklingar,
• samt identifiera behov av riskdelning för att skala upp och industrialisera nya lösningar genom fonden.

Slutligen är det centralt att Sverige omgående inleder en diskussion om hur det nationella systemet för forskning, innovation och näringspolitik bäst kopplas till ett reviderat EU-upplägg – oavsett om det gäller FoU, produktionskapacitet, samköp eller resiliens och försörjningstrygghet.

Särskild synpunkt: resiliens, kritiska råmaterial och elektronik

När det gäller åtgärder för resiliens (artikel 42) behöver EU ha ett långsiktigt värdekedjeperspektiv. Kritiska råmaterial är viktiga, men de är bara en del av problemet.

En stor flaskhals för europeiska värdekedjor är komplex elektronik: chip, halvledare, sprängmedel och andra insatsvaror. I dag ligger mycket av denna produktion eller insatsvarorna för desamma i Östasien och delvis i USA. Detta beroende är minst lika känsligt som beroendet av Kina för utvinning och bearbetning av kritiska råmaterial.

SOFF konstaterar samtidigt att det inte är realistiskt att EU på kort sikt kan bygga fullständiga och konkurrenskraftiga värdekedjor för avancerade halvledare och all komplex elektronik. Det är förenat med mycket höga ekonomiska kostnader, lång tidshorisont och svåra politiska avvägningar. Att EU:s förslag i hög grad fokuserar på råmaterial kan därför delvis förstås som ett område där EU snabbare kan påverka utfall. Just därför blir det dock viktigt att ECF också stödjer stegvisa åtgärder som minskar sårbarhet i de mest kritiska delarna av elektronik- och komponentkedjorna, exempelvis genom kapacitet för prioriterade komponenter, test/validering, paketering/assembly, redundans samt robustare leverantörsbas med nära partnerländer.

Därför är det problematiskt om resiliensåtgärder ensidigt fokuserar på råmaterial. Även om EU ökar utvinning och bearbetning saknas i vissa fall kompetens och kapacitet att producera de insatsvaror som många större systemleverantörer (OEM) behöver. För högteknologiska produkter kan försörjningskedjor dessutom bestå av mycket många led.

Ovanstående bör speglas tydligare i skrivningarna om “reserverad snabbinsatstillverkningskapacitet (anläggningar med ständig beredskap) för försvarsprodukter samt komponenter” i artikel 47 (1C).