Yttrande avseende tillsynsområdet ”försvarsmateriel”
Bakgrund
SOFF gjorde i början av 2024 en framställan till Justitiedepartementet[1] om ändring i säkerhetsskyddsförordningen (2021:955) (se Bilaga). Efter att ha analyserat tillsynsområde försvarsmateriel i 8 kap. 1 § säkerhetsskyddsförordningen och dess konsekvenser konstaterar SOFF i skrivelsen att tillsynsområdet dels har tillkommit på felaktiga grunder, dels leder till märkliga tillämpningsproblem.
I SOU 2018:82 konstateras att begreppet ”försvarsmateriel” kopplat till tillsynsområdet är tillräckligt precist.[2] Detta konstaterande framstår anmärkningsvärt eftersom FMV, som tillsynsmyndighet inom tillsynsområdet, själva har påtalat att begreppet i relation till säkerhetsskyddslagstiftningen saknar en entydig definition och att det råder oklarhet kring vad som omfattas av det.[3]
SOFF och representanter från Försvarsdepartementet genomförde ett möte om tillsynsområdet under våren 2025 där detaljerna i SOFF:s framställan redovisades och diskuterades. Vid mötet beslutades att SOFF skulle komplettera framställan med det som framkom vid mötet. SOFF vill därför med detta yttrande förtydliga vissa delar, samt ge ett förslag som SOFF anser skulle medföra ett stärkt säkerhetsskydd i Sverige samt bidra till att uppnå försvarsindustristrategins mål om ökad produktion, innovation och samarbete.
FMV:s olika roller och risk för intressemotsättningar
SOFF vill ytterligare belysa den utmaning det medför att FMV har flera olika roller kopplat till säkerhetsskyddsområdet i relation till SOFF:s medlemsföretag. Den största rollen har FMV som verksamhetsutövare då FMV upphandlar, utvecklar och levererar materiel och tjänster till det svenska försvaret.[4]
FMV har även i uppdrag att stödja försvarsexport som är till nytta för det svenska försvaret. FMV tar emot exportstödsförfrågningar mot en avgift från företag. Om exportstödsaktiviteten bedöms vara till nytta för det svenska försvaret kan FMV själv genomföra den, eller ge i uppdrag till annan myndighet att utföra den.[5] I säkerhetsskyddsförordningen är FMV även angiven som nationell industrisäkerhetsmyndighet, utöver att vara tillsynsmyndighet för tillsynsområdet försvarsmateriel.
Risken med att FMV har olika roller kopplat till försvarsföretagen belystes redan när Försvarsexportmyndigheten bildades, trots att FMV vid den tiden hade färre roller kopplat till säkerhetsskyddsområdet. Som framgår ovan har FMV idag ännu fler roller kopplat till säkerhetsskyddsområdet. SOFF anser därför att det finns en ännu större risk för intressemotsättningar. En stor del av de uppdrag som omfattas av säkerhetsskyddsavtal och säkerhetsskyddskrav som finns hos SOFF:s medlemsföretag kommer från FMV. Som leverantör till FMV regleras kostnaderna för dessa säkerhetsskyddskrav ofta i de kommersiella avtalen.
Tolkning av begreppet ”verksamhetsutövare”
Av skäl som kommer att framgå nedan är SOFF:s inställning att tillsynsområdet försvarsmateriel i 8 kap. 1 § säkerhetsskyddsförordningen ska tas bort, och att säkerhetsskyddet i stället regleras genom säkerhetsskyddsavtal på det sätt som gällde före 2021.
Av FMV:s remissvar till betänkandet SOU 2018:82 framstår det som att FMV anser att samtliga leverantörer som FMV har säkerhetsskyddsavtal med i praktiken ska betraktas som verksamhetsutövare enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585). Det står i kontrast till Säkerhetspolisens vägledning[6] och förarbetsuttalanden[7] som har som utgångspunkt att en part till ett säkerhetsskyddsavtal inte ska betraktas som verksamhetsutövare enligt säkerhetsskyddslagen. Det är oklart vad som ligger till grund för FMV:s slutsats. Därtill är det, om FMV:s tolkning skulle vara gällande, oklart vilken verksamhet som skulle anses utgöra säkerhetskänslig verksamhet. Den säkerhetskänsliga verksamhet som är kopplad till beställningar från FMV omfattas av det säkerhetsskyddsavtal som FMV har tecknat med företaget.
Om företag med säkerhetsskyddsavtal med FMV skulle betraktas som verksamhetsutövare enligt säkerhetsskyddslagen, riskerar det att medföra att dessa företag själva får bära vissa kostnader för säkerhetsskyddsåtgärder, i sin roll som verksamhetsutövare, samtidigt som åtgärderna även kravställs i säkerhetsskyddsavtalet med FMV. Denna ordning riskerar dessutom att skapa en konkurrensnackdel för svenska företag som levererar försvarsmateriel till svenska staten, jämfört med utländska leverantörer som inte omfattas av motsvarande krav.
Om den beskrivna tolkningen av ”verksamhetsutövare” tillämpas skulle det sannolikt vara omöjligt för FMV och Försvarsmakten att undgå exponering för den säkerhetskänsliga verksamhet som försvarsföretagen anses bedriva. I förlängningen skulle detta kunna innebära att försvarsföretagen, vid leverantörsbesök, offertarbete och vid ingående av kontrakt, behöver reglera den säkerhetskänsliga verksamhet som de enligt ovan synsätt är verksamhetsutövare för, i säkerhetsskyddsavtal med FMV eller andra statliga aktörer. Det medför att försvarsföretag skulle behöva reglera hur informationen ska hanteras, hur säkerhetsprövning ska utföras inklusive eventuell placering i säkerhetsklass enligt det aktuella säkerhetsskyddsavtalet, samt att försvarsföretaget skulle behöva kontrollera efterlevnaden av säkerhetsskyddsavtalet hos svenska staten. Det kan knappast ha varit lagstiftarens intention. SOFF noterar också att det skulle fördröja leveranstakten för FMV:s beställningar till svenska försvarsföretag.
Vidare skulle synsättet innebära att försvarsföretag inte bara behöver teckna säkerhetsskyddsavtal med svenska myndigheter, utan även med utländska kunder och mellanstatliga organisationer, såsom EU och Nato. Företagen skulle då behöva reglera hur dessa motparter ska hantera den säkerhetskänsliga verksamheten i säkerhetsskyddsavtal. Eftersom det i lagen inte görs undantag för privat sektor, är det den som ansvarar för verksamheten, i detta fall försvarsföretagen som betraktas som verksamhetsutövare, som omfattas av kraven.
Framställan
Sammanfattningsvis vill SOFF understryka att, mot bakgrund av hur beställningar sker inom försvarsmaterielområdet, utgångspunkten är att det är FMV – och inte försvarsföretagen – som bedriver den säkerhetskänsliga verksamheten och därmed är verksamhetsutövare enligt säkerhetsskyddslagen. Mot denna bakgrund framställer SOFF om att tillsynsområdet försvarsmateriel i 8 kap. 1 § säkerhetsskyddsförordningen tas bort, och säkerhetsskyddet i stället regleras genom säkerhetsskyddsavtal på det sätt som gällde före 2021. En sådan ordning skulle tydliggöra var ansvaret för den säkerhetskänsliga verksamheten ligger, minska administrativa hinder och bidra till snabbare och mer förutsebara processer. Detta skulle i sin tur stärka säkerhetsskyddet och öka takten för försvarets uppbyggnad, samtidigt som det främjar konkurrensneutralitet och rimlig kostnadsfördelning mellan staten och försvarsföretagen.
För fördjupade resonemang, se SOFF:s framställan om ändring i säkerhetsskyddsförordningen som Bilaga till detta dokument.
SOFF bedömer att en genomförande av förslagen ovan kan bidra till att uppnå försvarsindustristrategins mål om ökad produktion.
[1] Säkerhets- och försvarsföretagen, Framställan om ändring i säkerhetsskyddsförordningen (2021:955), 2024-02-21.
[2] SOU 2018:82 s. 369.
[3] FMV:s svar på regeringsuppdrag Ju2024/00356, Dnr 24FMV1756-2 (2024-09-27) s. 2.
[4] Rätt materiel för ett starkare försvar. Om FMV, https://www.fmv.se/om-fmv/.
[5] Försvarsexport, https://www.fmv.se/internationellt/forsvarsexport/.
[6] Säkerhetspolisen, Vägledning säkerhetsskyddsanalys (version januari 2023) s. 5
[7] Prop. 2020/21:194 s. 29