SOFF yttrande över betänkandet ”Ett modernt och anpassat regelverk för krigsmateriel” (SOU 2024:77)

Sammanfattning

SOFF konstaterar att utredningens förslag till ändrade riktlinjer i huvudsak uppfyller de folkrättsliga krav som följer av Sveriges medlemskap i Nato, men anser att ytterligare förtydliganden är nödvändiga.
SOFF anser att utredningens förslag avseende underleverantörer riskerar att inte uppnå direktivets syfte, nämligen att underlätta administrativa bördor för underleverantörerna. Förslaget är ett steg i rätt riktning, men alltför vagt för att utgöra grund för lagstiftning.
SOFF välkomnar utredningens förslag att Sverige ska ansluta sig till 2019 års avtal om exportkontroll, vars principer kommer att sätta en ny standard för försvarsmaterielsamarbeten i Europa. Vi betonar även vikten av att regeringen prioriterar möjligheten att ingå en överenskommelse med USA om närmare bestämmelser för gemensamt materielsamarbete.
SOFF påpekar att ISP:s praxisförskjutning avseende anbudsunderrättelser under de senaste åren har lett till en situation där myndighetens praxis inte följer lagstiftningen. Utredningens förslag kan medföra ytterligare byråkrati för företagen, vilket är olämpligt i rådande omvärldsläge.
SOFF anser att utredningens förslag om höjning av maxbeloppet för sanktionsavgifter saknar evidensbasering. Det finns inget som tyder på att en höjning skulle leda till bättre efterlevnad, då denna redan är god idag. Vi kan därför inte stödja förslaget.
SOFF anser att utredningens förslag om sekretess bör förtydligas av regeringen.
SOFF avstår från att yttra sig avseende utredningens förslag om tillverkning av civila skjutvapen, indelningen mellan KS och ÖK samt straff för brott mot exportkontrollregelverket.

Tillståndsplikt för att ingå samarbetsavtal inom europeiska försvarsfonden

Utredningen har identifierat frågeställningar utanför sitt uppdrag, bland annat gällande tillståndsplikt för att ingå samarbetsavtal inom den europeiska försvarsfonden (EDF). De avtal som ingås inom EDF anses vara tillståndspliktiga enligt 8 § krigsmateriellagen. Detta innebär att svenska företag måste erhålla tillstånd från ISP innan de kan ingå avtalen, vilket skiljer sig från andra europeiska länder där motsvarande tillståndskrav inte föreligger. Detta skapar en konkurrensnackdel för svenska företag och påverkar deras innovationsmöjligheter negativt.

SOFF stödjer utredningens förslag att införa ett undantag från tillståndsplikten. Vi vill också understryka att motsvarande undantag bör tillämpas på det samarbete som bedrivs inom Nato, exempelvis DIANA. Att företag i Sverige kan delta på lika villkor i teknologiutvecklingsprojekt inom både EU och Nato är avgörande för att stärka svensk försvarsinnovation.

Nato-anpassning av riktlinjerna

Utredningen har analyserat riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan i ljuset av Sveriges anslutning till Nato och lämnat förslag på ändringar. SOFF anser att det föreligger behov av ytterligare förtydliganden i utredningens förslag i denna del.

Utredningen föreslår att det ska framgå av riktlinjerna att tillstånd bör kunna medges om det behövs för att tillgodose en allierad stats behov av materiel eller kunnande. Detta innebär att tillstånd kan beviljas utan att det föreligger motsvarande intresse från det svenska försvaret eller svenska myndigheter, vilket är betydelsefullt och i linje med Nato:s syn på industribasen som en integrerad del av alliansens militära förmåga.

Vidare föreslår utredningen att det ska tydliggöras i riktlinjerna att samverkan med allierade stater i princip får anses stå i överensstämmelse med Sveriges säkerhets- och försvarspolitik. Dock anser SOFF att användningen av hjälpverbet ”bör” skapar otydlighet gällande hur Sverige ställer sig till transfereringar av försvarsmateriel till en allierad stat som blivit utsatt för ett väpnat angrepp. Mot denna bakgrund föreslår vi att det s.k. konfliktkriteriet ges följande lydelse:

”I den mån det är förenligt med Sveriges folkrättsliga förpliktelser bör tillstånd till utförsel av krigsmateriel för strid, eller till annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel, inte beviljas om det avser en stat som befinner sig i väpnad konflikt med en annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, en stat som är invecklad i en internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller en stat som har inre väpnade oroligheter.”

Utredningen föreslår även att hänvisningen till neutralitetsrätten i riktlinjerna som ett ovillkorligt hinder mot att bevilja export ska tas bort. SOFF delar denna uppfattning, då Sveriges neutralitetspolitik upphörde de facto genom EU-inträdet 1994 och de jure genom den solidaritetsplikt som följde av Lissabonfördragets ikraftträdande 2009.

Dessutom föreslår utredningen att det ska vara möjligt att avstå från att återkalla tillstånd till en mottagande stat som kommer i väpnad konflikt med en annan stat om det bedöms vara förenligt med Sveriges säkerhetspolitik. SOFF stödjer detta förslag, då det är förenligt med Sveriges åtaganden enligt nordatlantiska fördraget.

Underleverantörsfrågan

Intentionen med förslaget är positivt. SOFF bedömer att – om underleverantörer kan undantas från kravet på tillverkningstillstånd – det ökar förutsättningarna till en större leverantörsbas, snabbare upphandling och mindre administration. SOFF anser att utredningens förslag avseende underleverantörer är alltför oprecist för att utgöra grund för lagstiftning. Förslaget innebär att regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillverkningstillstånd för komponenter som tillverkas på uppdrag av tillståndshavare. Samtidigt föreslås undantag från undantaget för vissa komponenter, vilket komplicerar tillämpningen.

Utredningen anger att vissa komponenter, särskilt de som utgör krigsmateriel av särskild betydelse (KS) enligt avsnitt D i bilagan till krigsmaterielförordningen, inte bör omfattas av undantaget. Dock ges inga konkreta exempel, och begreppet ”komponenter” definieras inte närmare. Detta skapar osäkerhet och riskerar att ersätta en undermålig kontroll med en annan.

SOFF föreslår därför att utredningens förslag i denna del inte läggs till grund för lagstiftning. Istället bör man överväga att återgå till det rättsläge som rådde före 2018, där underleverantörer inte behövde inneha egna tillstånd för tillverkning och tillhandahållande när de levererade till svenska tillverkare med tillstånd.

Internationella materielsamarbeten

Utredningen har identifierat skillnader mellan Sverige och andra relevanta samarbetsländer gällande export till tredjeland vid internationella materielsamarbeten. Framför allt har Frankrike och Tyskland 2019 ingått ett nytt avtal om exportkontroll (Agreement Concerning Export Controls in the Field of Defence), vilket harmoniserar hanteringen av tredjelandsexport i gemensamma projekt. År 2021 anslöt sig Spanien till avtalet, och även övriga länder inom sexnationerssamarbetet (Storbritannien och Italien) samt Nederländerna avser att ansluta sig.

För att möjliggöra för svenska företag att delta i materielsamarbeten på likvärdiga villkor som företag i dessa länder, föreslår utredningen att Sverige bör ansöka om att tillträda avtalet. SOFF delar denna bedömning och uppmanar regeringen att inleda en formell ansökningsprocess så snart som möjligt.

Utredningen noterar vidare att samarbetet med USA är särskilt omfattande och betydelsefullt för Sveriges materiel- och teknikförsörjning. SOFF anser att det finns utrymme att undersöka möjligheten att träffa en överenskommelse med USA om närmare bestämmelser för gemensamt materielsamarbete. Vi betonar vikten av att regeringen prioriterar detta arbete.

Anbudsunderrättelser

Utredningen lämnar flera förslag rörande anbudsunderrättelser, bland annat att begränsa rätten att lämna anbud eller ingå avtal med stöd av en underrättelse till ett år, samt att tillståndshavare inte ska behöva inkomma med en ny underrättelse vid mindre justeringar. SOFF välkomnar dessa förändringar i princip.

Dock vill vi lyfta en principiell frågeställning som utredningen inte berör, nämligen den praxisförskjutning som myndigheten har gjort sedan våren 2019. Enligt regeringsskrivelsen 2018/19:114 anges för första gången att anbudsunderrättelsen är en del av den formella tillståndsprocessen för utlandsrelaterad verksamhet. SOFF anser att denna tolkning står i kontrast till lagtext, förarbeten samt myndighetens tidigare praxis.

Lagstiftaren avsåg inte att anbudsunderrättelsen skulle vara en del av tillståndsprocessen, då man förutsåg att anbudsunderrättelsen annars kunde få en prejudicerande verkan för utförseltillståndet. SOFF önskar ett klarläggande från regeringen angående anbudsunderrättelsens prejudicerande verkan.

Vidare noterar vi att Sverige är det enda land som har ett krav på anbudsunderrättelse. ISP har dessutom i sin praxis förskjutit handläggningen av anbudsunderrättelser genom att bryta den ”tysta” perioden för att meddela att man ej har tid att handlägga ett ärende. Detta medför betydande olägenheter för företagen i ett tidskritiskt skede. SOFF understryker betydelsen av att myndigheten hanterar anbudsunderrättelser inom den tidsfrist som anges i lagstiftningen.

Sanktionsavgifter

Utredningen föreslår att maxbeloppet för sanktionsavgifter höjs från 200 000 kronor till 1 000 000 kronor. SOFF konstaterar att det inte finns något i utredningens redovisning av praxis som indikerar att det nuvarande maxbeloppet inte fungerar som avsett. Det finns inget som talar för att en höjning skulle leda till bättre efterlevnad, då denna redan är god idag. Vi kan därför inte stödja förslaget.

Sekretess

SOFF anser att utredningens förslag om sekretess bör förtydligas av regeringen. Det finns en otydlighet kring begreppen ”teknik” och ”tekniskt bistånd”, vilket kan leda till osäkerhet och onödiga fördröjningar i handläggningen. Vi föreslår att regeringen klargör skillnaden mellan kontrollerad ”teknik” enligt kontrollistorna i krigsmateriel- respektive PDA-regelverken och vad som avses med ”tekniskt bistånd” .

Ett alternativ är att förklara att bestämmelsen enbart avser kontrollerad ”teknik”. Ett annat är att förtydliga att ”tekniskt bistånd” är synonymt med ”teknik” för att undvika missförstånd. Att använda båda begreppen riskerar att skapa förvirring och att sekretessbestämmelsen tillämpas för extensivt.

Avslutande kommentarer

SOFF konstaterar att utredningens betänkande inte leder till en modern exportkontroll av krigsmateriel. Utredningen följer en metodik där specifika frågeställningar adresseras utan att beakta helheten, vilket har lett till en fragmenterad och svåröverskådlig lagstiftning med föråldrat språkbruk. Vissa procedurer är unika för det svenska systemet, såsom anbudsunderrättelsen och uppdelningen i ÖK/KS, trots att EU:s gemensamma militära lista saknar denna uppdelning.

Det försämrade säkerhetspolitiska läget och ett större europeiskt ansvar för såväl sin egen som Ukrainas säkerhet har gjort att försvarsmateriel och försvarsföretag blivit centrala frågor i Sveriges säkerhets- och försvarspolitik. Samarbeten kring utveckling, anskaffning och export av försvarsmateriel har fått stor betydelse för att stärka Sveriges säkerhet.

En särskild utmaning som företagen står inför idag är de ständigt ökande handläggningstiderna vid myndigheten ISP, trots att myndigheten aldrig har haft så mycket resurser som nu. För att företagen ska kunna möta de utmaningar som den senaste omvärldsutvecklingen har visat på, måste denna utveckling brytas och myndigheten bli betydligt mer effektiv för att hantera den nya situationen.

SOFF anser att krigsmateriellagstiftningen och dess tillämpning inte synkroniserar väl med andra offentliga initiativ på försvarsmaterielområdet. Omvärldsläget gör det särskilt angeläget att anlägga en mer holistisk syn på såväl utveckling, tillverkning som export av försvarsmateriel. En sådan helhetssyn kan utgå från den aviserade försvarsindustristrategin som samtidigt också behöver kompletteras med en materielförsörjningsstrategi. Mot denna bakgrund föreligger ett fortsatt behov av en mer sammanhållen politik från statsmakternas sida.